Convenio 169 de OIT sobre Derechos Indígenas: Es mandato constitucional en México desde 1991 y se siguen violando sus derechos y a su hábitat. Los cambios legales y de respeto a sus derechos humanos y de territorio son teóricos y, en la práctica, se violan flagrantemente.
Bernardo Méndez Lugo*
Las experiencias de México deben contextualizarse y compararse con lo que ha sucedido a nivel internacional, aceptando que se han cometido errores en muchos países del mundo al promover proyectos productivos, hidráulicos o turísticos en regiones autóctonas.
Por ejemplo, en la reubicación o desplazamiento de grupos autóctonos en el caso de Canadá, la Comisión Canadiense de Derechos Humanos reconoció de que “no se haya hecho justicia a los indígenas Inuit, que fueron reubicados del norte de Québec al Ártico, en la década de los cincuenta.
Esta Comisión ha centrado sus esfuerzos en persuadir a los Departamentos del gobierno correspondiente para que consideren a los Inuit como víctimas del abuso de poder. Cuatro décadas más tarde, esto es lo menos que se puede hacer por ellos (1).
La política de desarrollo económico basada en los “polos” de desarrollo industrial
Ha configurado situaciones de cambios drásticos en el hábitat de poblaciones nativas completas en Corea del Sur, Malasia, Filipinas y muchos de los países de “éxito exportador” en Asia y América Latina.
Si bien el artículo 8 del Convenio 169 de la OIT contempla que:
Al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario. No se ha respetado el espíritu de este lineamiento.
En un amplio estudio sobre el impacto ambiental y social en el hábitat de los indígenas chinantecos de la Presa Cerro de Oro en Oaxaca, los antropólogos Miguel A. Bartolomé y Alicia M. Barabás explican que las ciencias sociales y la consideración a la costumbre jurídica indígena, fueron excluidas del proceso de relocalización de la población, y el problema fue abordado como una cuestión de ingeniería.
Es decir, el costo social derivado de la reubicación fue subestimado por la agencia gubernamental encargada a lo largo de todo el proceso.
En las últimas décadas, el traslado masivo de poblaciones, derivado de la construcción de grandes presas en Asia, África y América Latina, ha dado lugar a la formulación de un cuerpo teórico de ciencias sociales, antropológicas, jurídicas y ambientales que recoge el conjunto de las experiencias.
Lamentablemente, -indican Bartolomé y Barabás- en México se ha excluido la aportación de las experiencias internacionales, que hubieran podido minimizar el costo social.
La conclusión de Bartolomé y Barabás es controvertida y polémica pero refleja con nitidez la opinión de variados especialistas y estudiosos de la problemática indígena en México:
El resultado de las relocalizaciones permite calificar el traslado como un definido proceso de etnocidio.
“En las zonas de reacomodo se advierte la progresiva pérdida del idioma étnico, la indumentaria tradicional y una multitud de pautas culturales como las organizaciones parental, residencial, productiva, política y religiosa; así como de los patrones de reciprocidad y ayuda mutua y de la específica gama de relaciones históricas, simbólicas y ecológicas creadas a través de milenios de interacción con el medio ambiente que constituye su territorio étnico”. (2)
El segundo párrafo del artículo 8 del Convenio de la OIT plantea claramente que “dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos.
Siempre que sea necesario, deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio.
Este lineamiento que plantea la posible incompatibilidad entre instituciones propias de los pueblos indígenas y sistema jurídico nacional refiere que, en circunstancias de conflicto de leyes, pudiera prevalecer el sistema jurídico nacional aún cuando se prevea el establecimiento de procedimientos para solucionar los conflictos.
El artículo 9 reitera la idea de compatibilidad en el castigo de delitos al señalar que, en la medida en que ello sea compatible con el sistema jurídico nacional y con los derechos humanos internacionalmente reconocidos, deberán respetarse los métodos a los que los pueblos interesados recurren tradicionalmente para la represión de los delitos cometidos por sus miembros.
El segundo párrafo de este artículo indica que “las autoridades y los tribunales llamados a pronunciarse sobre cuestiones penales deberán tener cuenta las costumbres de dichos pueblos en la materia”.
El artículo 10 prevea de alguna manera, atenuantes al imponer sanciones penales al tomarse en cuenta las características económicas, sociales y culturales de los pueblos indígenas y se plantea que deberá darse preferencia a tipos de sanción distintos del encarcelamiento.
En el caso de México, con las acciones de los últimos años emprendidas por el Programa de defensoría de presos indígenas del Instituto Nacional Indigenista, se habían liberado 3 mil 224 indígenas presos hasta finales de 1988.
Irregularidades en los procesos contra miembros de las etnias
Ya sea porque no se han dictado las sentencias o la envergadura del delito es menor o no existen pruebas suficientes para probar la culpabilidad pero por ausencia de defensoría, el indígena permanece preso.
Otro rubro importante que genera conflicto y produce contradicciones de fondo entre los indígenas y sectores que impulsan la modernización económica, tiene que ver con la disputa por el control y dominio de las tierras. (3)
El Convenio 169 en los artículos comprendidos del 13 al 19, contempla ampliamente la defensa de las tierras y recursos naturales de los indígenas como un hábitat armónico de su desarrollo humano.
Los proyectos de modernización económica y la conflictiva con el derecho consuetudinario indígena sobre territorio y hábitat
El artículo 13 se destaca que “al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos…”
El artículo 14 se subraya que “deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados”.
El artículo 15 protege los derechos de los pueblos indígenas a los recursos naturales existentes en sus tierras y prevé que “en caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en que medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras”.
En el caso de México
Los minerales y recursos del subsuelo pertenecen al Estado de acuerdo al artículo 27 de la Constitución. El petróleo y sus derivados primarios son de exclusiva explotación estatal y, en el caso de la explotación de minerales con la excepción de los considerados estratégicos, se otorgan concesiones a particulares nacionales y extranjeros para su explotación.
Sin embargo, la tendencia del gobierno mexicano en el sexenio del expresidente Enrique Peña Nieto fue flexibilizar los lineamientos constitucionales sobre la explotación energética y se idearon esquemas financieros diversos de arrendamientos, que permitieron el acceso a la inversión extranjera.
Esta tendencia privatizadora tuvo cambios significativos en el sexenio de López Obrador y se fortaleció el papel del estado mexicano
La experiencia de la explotación petrolera en los estados de Veracruz, Tabasco, Campeche y Chiapas deja un balance poco alentador en relación a la consulta previa y evaluación de posibles perjuicios a los pueblos afectados por la explotación petrolera en terrenos, aguas y bosques que constituían el hábitat propio de estos pueblos por generaciones.
El impacto de PEMEX y la Compañía Mexicana de Geofísica sobre la ecología de Chiapas, en particular, los daños sobre el hábitat de tzeltales y choles del noroeste chiapaneco y la Selva Lacandona. (Véase: La Jornada, diario de la Ciudad de México, 5 de diciembre de 1993, p. 19).
Se podría argumentar de parte de Petróleos Mexicanos (PEMEX) que una parte de esos pueblos no son de carácter autóctono sino pertenecen a asentamientos campesinos de carácter minifundista y, en otros casos, son pueblos de pescadores dedicados a la pesca ribereña en condiciones precarias.
Sin embargo, las evidencias de campesinos indígenas en Chicontepec, Veracruz, del Municipio del Centro en Tabasco y pobladores de origen maya de la zona costera de Campeche, demuestran que se minimizó el impacto ambiental y de vulneración de ecosistemas por parte de PEMEX y sus contratistas al desarrollar la explotación energética de los mantos de la región.
A posteriori, se corrigieron algunas de las políticas equivocadas o que habían subestimado las repercusiones ecológicas y sociales de la presencia de Petróleos Mexicanos en esas regiones.
Véase el caso del pueblo campesino de Gil Pérez, municipio del Centro, Tabasco en relación a contaminación de aguas, cambio de actividad agropecuaria y contratación temporal creciente de campesinos y jóvenes del medio rural por las compañías contratistas y constructoras vinculadas a la explotación petrolera de la región desde finales de los setentas, donde se observó una alta incidencia de accidentes laborales, muchos de ellos causando incapacidades físicas permanentes o la muerte.
Se apuntan estas consideraciones porque se relaciona estrechamente con la vulneración del derecho consuetudinario indígena sobre tierras y aguas y limitación de derechos humanos en el ámbito de las contrataciones laborales y sus condiciones de trabajo, situación que contraviene el Acuerdo 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes en su apartado III sobre contratación y condiciones de empleo.
El artículo 15 contempla también la posibilidad de que los pueblos indígenas puedan “percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades”.
En este supuesto se han encontrado casi todas las comunidades campesinas y pesqueras afectadas por los proyectos desarrollados por PEMEX
Recomendación 100 de la CNDH sobre PEMEX, 1992, y en el caso de algunos mega-proyectos turísticos como Huatulco, en Oaxaca, donde los pobladores nativos de las bahías de Santa Cruz Huatulco, no han sido indemnizados adecuadamente.
De acuerdo con los testimonios de los pescadores y campesinos indígenas de Santa Cruz Huatulco, Oaxaca el proyecto turístico-hotelero se hizo sin considerar sus intereses, nunca hubo consulta previa y las indemnizaciones que recibieron por sus tierras expropiadas fueron irrisorias y tardías.
Situación muy parecida han vivido los campesinos y pescadores cuyos terrenos ejidales fueron expropiados en Bahía de Banderas, territorio del estado de Nayarit y parte de Jalisco, en el centro-occidente de México.
Además, la adecuación de las playas para el turismo, la construcción de hoteles y los desechos arrojados al mar, los dragados para favorecer la entrada de embarcaciones turísticas y la adecuación del entorno para recibir visitantes como construcción de un aeropuerto internacional y carreteras trastocó sensiblemente los ecosistemas de producción agrícola y la situación de la actividad pesquera se tornó desfavorable. (4)
Buena parte de los campesinos y pescadores fueron reubicados pero como ya ha sucedido con la construcción de presas y sistemas hidroeléctricos, la reubicación no consideró adecuadamente que “dichos pueblos deberán recibir, en todos los casos posibles, tierras cuya calidad y estatuto jurídico sean por lo menos iguales a los de las tierras que ocupaban anteriormente, y que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro”, tal como lo establece el artículo 16 del Convenio 169 de la OIT.
Es un círculo vicioso que impone la toma de decisiones centralizadas en forma de anillos concéntricos
El gobierno federal impone sin suficiente consulta sus políticas de inversión a las entidades federativas tal como lo demuestra el caso de Michoacán durante el periodo de gobernador de Cuauhtémoc Cárdenas(1980-1986) y sus contradicciones con el gobierno federal, en particular, con la Secretaría de Programación y Presupuesto encabezada por Carlos Salinas de Gortari. (5)
Los gobiernos estatales sin adecuada información sobre necesidades prioritarias, imponen en base a criterios políticos o sin ningún criterio, las políticas de gasto e inversión a los gobiernos municipales. A su vez, presionados por la dinámica federal y estatal, el gobierno municipal impone sus políticas sin consulta previa a pueblos y rancherías en su territorio.
El caso de la “nación purépecha” en Michoacán y la división municipal que desconoce la costumbre jurídica de los indígenas está bien documentado por el antropólogo Luís Vázquez León en sus estudios sobre Michoacán. (6)
Sin embargo, es importante reconocer que una parte significativa de los gobiernos municipales no cuentan con infraestructura y capacidad de gestión para definir su política local.
Interesa conocer la lógica de las decisiones gubernamentales por el impacto que tienen en el hábitat de los pueblos indígenas y consecuentemente en sus derechos sobre tierras y recursos naturales.
Los destinos de muchos municipios quedan en manos del gobierno estatal y en los estados con recursos petroleros o megaproyectos turísticos quedan determinados por la decisión del gobierno federal y en particular por PEMEX. (7)
No sólo se trata de una dinámica exógena de desarrollo sino de la prevalencia de la modernización económica por la vía de la introducción de las leyes del mercado, lo cual genera una presión significativa para mercantilizar todo tipo de bienes incluyendo por supuesto tierras comunales, playas y escenarios naturales con posibilidades de explotación turística, terrenos con perspectivas de comercialización inmobiliaria por futura urbanización etc.
En estas circunstancias resulta difícil que se mantenga el principio del artículo 17 del Convenio 169 que plantea que “deberán respetarse las modalidades de transmisión de los derechos sobre la tierra entre los miembros de los pueblos interesados establecidos por dichos pueblos”. (cursivas nuestras).
El tercer párrafo de ese mismo artículo plantea que “deberá impedirse que personas extrañas a esos pueblos puedan aprovecharse de las costumbres de esos pueblos o de su desconocimiento de las leyes por parte de sus miembros para arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de las tierras pertenecientes a ellos”
Vale la pena señalar que aún antes de que se inicie un gran proyecto estatal, las comunidades indígenas tienen claros niveles de estratificación social, es decir, casi todos los pueblos indígenas cuentan con una pequeña élite que domina e impone sus intereses sobre el resto del pueblo. Ésta no es necesariamente mestiza o ladinizada de antemano.
En la práctica resulta sumamente complejo dar cumplimiento a los lineamientos trazados por el artículo 18 del convenio citado donde se señala que “la ley deberá prever sanciones apropiadas contra toda intrusión no autorizada en las tierras de los pueblos interesados o todo uso no autorizado de las mismas por personas ajenas a ellos, y los gobiernos deberán tomar medidas par impedir tales infracciones”.
El artículo 19 contempla que los programas agrarios nacionales deberán garantizar a los pueblos interesados condiciones equivalentes a las que disfruten otros sectores de la población y se prevé la “asignación de tierras adicionales a dichos pueblos cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su posible crecimiento numérico”.
Los cambios de la legislación agraria
Tienden a crear o fortalecer el mercado de tierras y en ese sentido, se da una nueva situación jurídica que en la práctica facilita el despojo de las tierras de pueblos indígenas.
Sobre contradicciones entre propiedad privada y comunal en Chiapas, véase: Alain Bretón, “Bachajón, organización socio-territorial de una comunidad tzeltal”, México, INI, 1984, pp.83-98
Condiciones laborales de los pueblos indígenas frente a la costumbre jurídica
La parte III del Convenio 169 de la OIT establece lineamientos para contratación y condiciones de empleo de los pueblos indígenas.
El mandato del artículo 20 coincide ampliamente con el artículo 123 de la Constitución Mexicana y su ley reglamentaria que es la Ley Federal del Trabajo.
Algunas de las disposiciones de este artículo no se cumplen cabalmente ni siquiera para trabajadores no indígenas o jornaleros agrícolas, especialmente las disposiciones que se refieren a garantizar condiciones adecuadas de seguridad en el trabajo con plaguicidas y otras sustancias tóxicas así como las contrataciones coercitivas y la prohibición de la servidumbre por deudas.
En el caso del uso de plaguicidas, existen evidencias de daños a la salud de jornaleros indígenas que trabajan en campos agrícolas que usan dichas sustancias. Es el caso de los huicholes que laboran en las fincas tabacaleras de Nayarit y los mixtecos que desde hace muchos años son contratados en los valles legumbreros de Culiacán, Sinaloa. (8)
