Una reflexión desde el Juicio Amparo en Revisión AR 547/2025: El poder del Secretario de Estado se agota en los pasillos de su dependencia; cuando su firma pretende trascender al gobernado, se convierte en un acto de usurpación. La Constitución no conoce empleados con corona. Pero un día, el Congreso —ocho años antes de que Góngora lo dijera— ya había decidido que uno de ellos sí podía usar una.
José Alberto Sánchez Nava (Columnista)
I. Un problema que toca a todos, aunque no lo sepamos
Imagine que usted es dueño de un pequeño negocio. Un día, llega un auditor del gobierno de su estado y le dice: “Vamos a revisar todos sus libros contables, sus facturas, sus estados de cuenta y hasta los datos personales de sus empleados. Si no coopera, le ponemos una multa o le cerramos el local.”
Usted, con razón, pregunta: “¿Con qué autoridad me hace esto si yo pago mis impuestos al SAT federal?”
El auditor responde: “Tranquilo, tenemos un convenio firmado entre la Secretaría de Hacienda federal y el gobierno de su estado. Ese convenio nos da facultades para fiscalizarlo.”
Ese convenio, amigo lector, lo firmó un solo hombre: El Secretario de Hacienda y Crédito Público. Un funcionario que usted nunca votó, que no es el Presidente de la República y que, sin embargo, con su firma, entregó a un gobierno local la llave de su domicilio fiscal y de su patrimonio.
¿Es esto legal? ¿Puede un Secretario de Estado decidir, por sí solo, que las autoridades locales tengan el poder de fiscalizarlo, embargarlo o sancionarlo?
Para responder, debemos viajar en el tiempo y descubrir una paradoja jurídica fascinante, que pocos conocen y que la Suprema Corte ha preferido no resolver de fondo.
II. 1978: El Congreso crea la excepción
El 27 de diciembre de 1978, el Congreso de la Unión publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Coordinación Fiscal. Su artículo 13 establecía, con una claridad que no admitía dudas:
“El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los Gobiernos de las Entidades que se hubieran adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, podrán celebrar convenios de coordinación en materia de administración de ingresos federales…”
Esta norma creó una habilitación legal expresa para que el Secretario de Hacienda actuara en representación del Ejecutivo Federal. El Congreso, con su mayoría, había decidido que la coordinación fiscal requería de un sistema eficiente, y que la firma del Secretario era suficiente para comprometer al Gobierno Federal frente a los estados.
En ese momento, nadie cuestionó la constitucionalidad de esta norma. Era una ley más, producto del proceso legislativo, y gozaba de la presunción de constitucionalidad. El sistema de coordinación fiscal comenzó a operar, y con él, la práctica de que el Secretario de Hacienda firmara convenios que facultaban a las autoridades locales para fiscalizar a los contribuyentes.
III. 1986: Góngora Pimentel y el muro constitucional
Ocho años después, el 14 de octubre de 1986, siendo magistrado Genaro David Góngora Pimentel, del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, dictó una resolución que cambiaría la forma de entender el poder de los Secretarios de Estado: el Amparo en revisión 167/86, Upjohn, S.A. de C.V.
Su tesis era simple, elegante y devastadora:
Los efectos del ejercicio de ese poder [de los Secretarios de Estado] no pueden trascender a los gobernados, en virtud de que estos funcionarios son simplemente servidores públicos no dotados de supremacía general sobre el pueblo.
Tres principios fundamentales sostenían esta construcción:
- El Poder Ejecutivo es uno y lo encarna el Presidente.El artículo 80 constitucional es inequívoco: el Presidente es el único titular del Poder Ejecutivo Federal. Los Secretarios son auxiliares, no titulares.
- Los Secretarios no tienen supremacía sobre el pueblo.Pueden dar órdenes a sus subordinados dentro de su oficina, pero no pueden imponer obligaciones a los ciudadanos. El gobernado no le debe obediencia a un Secretario; le debe obediencia a la ley y, en ciertos casos, al Presidente, pero no a un jefe de despacho.
- Sus actos no pueden trascender a los gobernados.El poder de un Secretario es interno, organizativo, administrativo. Si firma un acto que afecta a los particulares, ese acto es nulo de origen, porque quien lo suscribió carecía de competencia constitucional para hacerlo.
Esta tesis no era un simple criterio interpretativo. Era una expresión del principio de supremacía constitucional y una garantía de que los funcionarios públicos —por más alto que sea su rango— no pueden arrogarse facultades que la Constitución no les otorga.
IV. La paradoja cronológica: Cuando la excepción es anterior a la regla
Aquí está el núcleo de la contradicción que ningún manual de derecho explica con claridad:
La ley que faculta al Secretario (1978) es anterior a la tesis que lo limita (1986).
Es decir, cuando Góngora Pimentel escribió su brillante tesis, el artículo 13 ya existía. Ya estaba en vigor. Ya había sido aplicado durante ocho años. Y nadie —ni el Congreso, ni los tribunales, ni la doctrina— había cuestionado su constitucionalidad.
Esto cambia por completo el análisis. No estamos ante una ley que posteriormente creó una excepción a un principio constitucional. Estamos ante un principio constitucional —expresado por un Tribunal Colegiado— que posteriormente intentó limitar una ley que ya existía.
¿Qué ocurre cuando un principio general, creado por la jurisprudencia, choca con una ley formal que lo contradice? ¿Prevalece el principio o prevalece la ley?
V. La Suprema Corte resuelve: La ley prevalece, la tesis se modula
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha tenido múltiples oportunidades para analizar esta contradicción. En repetidas ocasiones, ha calificado como infundados los argumentos que pretenden demostrar la inconstitucionalidad del artículo 13.
¿Cómo justifica la Corte su decisión? Con un razonamiento impecable desde la lógica jurídica, pero discutible desde la ética constitucional:
- La tesis Góngora establece una regla general, pero las reglas generales admiten excepciones.
- El Congreso creó una excepciónmediante el artículo 13 de la Ley de Coordinación Fiscal.
- Esa excepción fue creada antes de que la regla general existiera(1978 vs. 1986).
- La ley goza de presunción de constitucionalidad.No ha sido declarada inconstitucional por ningún tribunal.
- Por tanto, el artículo 13 es válido, y la regla general de la tesis Góngora debe ceder ante la habilitación legal específica.
La Corte ha resuelto el conflicto a favor de la ley de 1978. Y lo ha hecho, formalmente, con argumentos sólidos. La tesis Góngora no fue derogada; simplemente fue modulada por una excepción que el Congreso creó antes de que ella existiera.
VI. La modulación de la tesis: Una estrategia judicial
Para comprender plenamente el estatus actual de la tesis Góngora, es necesario distinguir entre derogación y modulación. La tesis no ha sido neutralizada por una contradicción de tesis que la haya declarado inaplicable. Su fuerza normativa, sin embargo, ha sido matizada por la evolución del sistema jurídico a través de dos vías principales:
Primera vía: La distinción entre reglamentos y reglas generales administrativas. La Corte ha establecido que, si bien la expedición de reglamentos es una facultad exclusiva del Presidente (artículo 89, fracción I), los Secretarios de Estado pueden emitir “reglas generales administrativas” cuando una ley se los permite expresamente. Esta distinción permite que los Secretarios actúen en ciertos ámbitos sin vulnerar el principio de la tesis Góngora. No se trata de una delegación de facultades legislativas, sino de una habilitación para dictar normas de carácter técnico-operativo.
Segunda vía: La excepción del artículo 13 de la Ley de Coordinación Fiscal. Este es el punto central de nuestra reflexión. La Corte ha considerado que el artículo 13 constituye una habilitación legal expresa y válida para que el Secretario de Hacienda celebre convenios de colaboración fiscal, creando una excepción a la regla general de la tesis.
El resultado es un sistema de dos capas:
- La regla general (la tesis Góngora):Los Secretarios de Estado no tienen supremacía sobre el pueblo y sus actos no pueden trascender a los gobernados.
- La excepción (el artículo 13 y otras leyes habilitantes):Cuando una ley formal lo permite expresamente, los Secretarios pueden emitir reglas o celebrar convenios que sí trasciendan a los gobernados.
Esta distinción es la que da fuerza al argumento central de este artículo: El artículo 13 es una excepción que, al ser tan amplia, corre el riesgo de vaciar de contenido la regla general.
VII. El AR 547/2025: El caso que no fue
El Amparo en Revisión 547/2025, resuelto recientemente por el Pleno de la Suprema Corte, es un espejo de esta tensión. Una empresa sinaloense impugnó los artículos 42 a 46 del Código Fiscal de la Federación y el Convenio de Colaboración Fiscal firmado entre la SHCP y el estado de Sinaloa. El escenario era ideal para cuestionar el artículo 13 desde su raíz: una ley de 1978 que faculta a un Secretario para hacer lo que la Constitución —según la tesis Góngora— no le permite.
Pero los argumentos se centraron en aspectos de legalidad y en vicios del proceso legislativo. La tesis Góngora no fue invocada. El caso fue negado.
No se trató de un fallo de la Corte. Se trató de una oportunidad perdida.
VIII. ¿Evolución del derecho o degradación de la Constitución?
Aquí llegamos a la pregunta que da sentido a esta reflexión: ¿la convalidación del artículo 13 por la Corte es una evolución del derecho o una degradación de la Constitución?
Desde una perspectiva formal, es evolución. El derecho se construye a través de leyes, jurisprudencia y doctrina. La Ley de Coordinación Fiscal es una ley formal; el artículo 13 es producto de un proceso legislativo; la Corte ha interpretado que es constitucional. El sistema funciona. El derecho evoluciona.
Pero desde una perspectiva sustantiva, es degradación. La Constitución establece principios que no deberían ser vulnerables a excepciones que los vacíen de contenido. El artículo 80 establece que el Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo. El artículo 13 permite que un auxiliar de ese individuo ejerza poder sobre los gobernados. Si la excepción se traga la regla, la regla deja de existir.
El problema no es técnico. Es político y ético. La Corte, al convalidar el artículo 13, ha optado por una interpretación que favorece la operatividad del Estado sobre la protección de los derechos de los gobernados. Ha priorizado la eficiencia recaudatoria sobre la seguridad jurídica. Ha privilegiado al Fisco sobre el contribuyente.
IX. La tesis Góngora como estructura académica para la reflexión
La tesis Góngora no ha perdido vigencia como herramienta académica y doctrinal. Sigue siendo un recordatorio de que los funcionarios públicos no son soberanos, y de que la Constitución es el límite último de su actuación.
Su utilidad no está en ser invocada como argumento ganador en un litigio —porque la jurisprudencia en contrario es abrumadora— sino en mantener vivo el debate sobre los límites del poder público.
La tesis Góngora nos obliga a preguntarnos:
- ¿Hasta dónde puede llegar la delegación de facultades del Presidente a sus Secretarios?
- ¿Puede el Congreso, mediante una ley ordinaria, otorgar a un Secretario una facultad que la Constitución reserva al Presidente?
- ¿Cuándo una excepción legislativa se convierte en una derogación tácita de un principio constitucional?
Estas preguntas no tienen respuestas fáciles. Pero son preguntas que no deben dejar de hacerse en la academia, en el foro y en la sociedad civil.
X. La contradicción que no existe: ¿Por qué la tesis Góngora sigue vigente?
Es importante aclarar un punto técnico: no existe una contradicción de tesis que haya declarado inaplicable el criterio de Góngora Pimentel. La tesis sigue siendo un criterio válido y vigente. No ha sido derogada ni existe una contradicción de tesis que la haya neutralizado.
Lo que ha ocurrido es más sutil y, a la vez, más relevante para el debate: La tesis ha sido modulada por la jurisprudencia posterior. La SCJN no la ha derribado, sino que ha construido un muro de excepciones que la contienen, impidiendo que su aplicación sea absoluta.
Esta distinción es clave para el litigante y para el académico. No se trata de que la tesis Góngora sea “vieja” o “superada”. Se trata de que su aplicación práctica ha sido limitada por un sistema de excepciones que la Corte ha validado.
XI. ¿Se debe cambiar el artículo 13?
La respuesta, desde una perspectiva de derechos humanos y de estricta constitucionalidad, es sí.
El artículo 13 debería ser reformado para establecer que los convenios de coordinación fiscal deben ser suscritos por el Presidente de la República o, en su defecto, por el Secretario de Hacienda con la ratificación expresa del Presidente en cada convenio.
Esta reforma no afectaría la operatividad del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Simplemente pondría la firma donde la Constitución la exige: En el titular del Poder Ejecutivo. No se trata de un cambio menor; se trata de restaurar la coherencia constitucional.
Pero mientras esa reforma no llegue —y no hay indicios de que vaya a llegar— los litigantes debemos asumir una realidad incómoda: La impugnación del artículo 13 per se es, hoy, una batalla perdida en los tribunales, pero no en la academia ni en el debate público.
XII. Reflexión final: Entre la paradoja y la esperanza
La tesis Góngora y el artículo 13 representan dos visiones antagónicas del poder público. Una visión que limita el poder de los funcionarios para proteger al gobernado. Otra visión que habilita ese poder para hacer operativo el Estado.
La Corte ha optado por la segunda. Y lo ha hecho no por malicia, sino por una interpretación que privilegia la funcionalidad del sistema fiscal sobre la rigidez de los principios constitucionales. Esa elección tiene un costo: el debilitamiento de la seguridad jurídica de los contribuyentes.
Pero el derecho no es solo lo que los tribunales dicen que es. El derecho es también lo que la academia discute, lo que los litigantes argumentan y lo que la sociedad exige.
La tesis Góngora sigue siendo un faro. No para ganar amparos —aunque ojalá algún día se logre— sino para recordarnos que la Constitución no es un menú de opciones, sino un límite que ningún funcionario puede traspasar.
Los Secretarios de Estado no tienen corona. Pero el Congreso, en 1978, decidió que uno de ellos podía usar una. La Corte, con su jurisprudencia, ha decidido que esa corona es constitucional. La paradoja está servida.
El día que un litigante se atreva a plantear esta contradicción cronológica con la profundidad que merece, y un tribunal tenga el valor de escucharla, la tesis Góngora volverá a ser lo que siempre debió ser: El muro que los Secretarios no pueden saltar.
